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淺談黨內問責與監察問責的區別市紀委第三執紀監督室
來源:第三執紀監督室   發布時間:2019-04-18

問責,是指紀檢監察機關根據黨內法規和相關法律,對黨政領導干部承擔職責和義務的履行情況,實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度?!噸謝嗣窆埠凸嗖旆ā吩詰諏?、第十一和第四十五條三處對“問責”作出規定,為了區別《中國共產黨問責條例》所規定的黨內問責,我們將《中華人民共和國監察法》規定的“問責”稱為監察問責。

一、兩者的關系

監察問責和黨內問責應該是有機統一的關系,都貫徹落實了習近平總書記關于問責工作的重要論述,體現“有權必有責、有責要擔當、失責必追究”的精神。監察問責是對黨內問責的重要補充,使得問責實現全覆蓋。但是有別于黨內問責針對黨組織和黨員領導干部失職失責問題開展責任追究,監察問責的側重點在于追究在行使公權力過程中公職領導人員的失職失責問題。在問責實踐中,建議凡是符合黨內問責條件的,一般應當優先適用黨內問責;對于非黨領導人員的問責,則直接適用監察問責。

二、在追究的責任上有區別

黨內問責有其發展過程。黨的十八屆三中全會首次提出落實黨風廉政建設責任制,黨委負主體責任,紀委負監督責任,其最大的亮點或關鍵點,就是強調和突出“責任”二字。黨的“十九大”以來,從黨風廉政建設主體責任發展到全面從嚴治黨主體責任,黨內問責的范圍進一步拓寬。從與黨內《中國共產黨問責條例》相統一的角度來說,黨內問責追究的是黨組織和黨的領導干部管黨治黨的政治責任,包括主體責任、監督責任和領導責任。

監察問責追究的是政治責任。一方面,從學理上對責任的分類來看,責任一般分為政治責任、法律責任和道義責任等。從《中華人民共和國監察法》第十一條第三款規定“對違法的公職人員依法作出政務處分決定;對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責”的表述來看,監察問責問的不是法律責任,如果問法律責任,則屬于職務違法或普通失職瀆職,監察機關可直接作出政務處分,無須對領導人員和一般公職人員的處理生硬劃分成兩種不同追責類型。需要注意的是,領導干部在具體職務違法案件中,可能對直接主管的工作或對應管的工作、參與決定的工作承擔審核把關不嚴、監督檢查不力、失察失責等責任,但該類責任均屬于職務違法范疇。從該條款所規定追究履職問題來說,明顯也不是追究道義責任。經過上面用排除法分析,監察問責所問的責任應該是政治責任。另一方面,監察委是實現黨和國家自我監督的政治機關,監察問責問的也應該是政治責任。

三、問責的情形不同

《中國共產黨問責條例》針對黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力、維護黨的紀律不力等6種情形進行問責,所問責的都是有關“黨的建設和黨的事業”的“大事”。 例如:在作風建設問責上要扭住落實八項規定精神不放,一年一年抓下去,一個時間節點一個時間節點地抓,堅決防止反彈;在監督問責上,對協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作不力,發生嚴重違紀違法案件的地方、部門和國有企事業單位,要嚴肅追究紀委的責任。

與之相對應的,監察問責問的也應該是“大事”,具體的問責事項和情形,個人認為可以適用2009年7月中辦、國辦發布的《關于黨政領導干部問責暫行辦法》第五條所列的問責情形,包括決策嚴重失誤造成嚴重后果,履職不力導致所在地區連續發生重大事故,對群體性事件處置不力以及用人失察失誤造成惡劣影響等等,這些都屬于“大事”。

四、問責的主體和對象不同

一是問責的主體。黨內問責主體包括黨委(黨組)和紀委(紀檢組),還有黨的工作部門;根據《中華人民共和國監察法》第四十五條第三款的規定,監察問責的主體是監察機關或有權作出問責決定的機關,監察機關可按照管理權限直接作出問責決定,或提出問責建議由黨委作出問責決定,但是,筆者個人認為,監察問責程序的啟動和開展監察問責調查的權力應專屬于監察機關。二是問責的對象。黨內問責的對象包括組織和黨員領導干部個人,監察問責僅限于對領導人員個人進行問責,但都突出針對領導干部這個“關鍵少數”群體開展問責。

五、關于問責的方式和程序

由于上述《中華人民共和國監察法》在第六、第十一和第四十五條三個條款對于問責問責方式、程序均沒有作出規定,實踐中很難操作,下一步亟須國家監委出臺問責細則或實施辦法。

一是監察問責方式。建議借鑒黨內問責的規定,監察問責應包括通報、誡勉、組織調整或者組織處理、政務處分四類。上述問責方式,可以單獨使用,也可以合并使用。二是監察問責程序。從某種程度上來說,問責對領導干部個人產生的不利后果不亞于受到黨紀、政務處分。為了保障問責對象的權益,應該建立規范嚴謹且相對獨立的監察問責程序,同時要制定相關問責法規和相應文書。建議開展監察問責均應履行初核程序,必要時還應立案調查,此后按管理權限,由監察機關直接作出問責決定,或者向有權機關提出問責建議,制作問責決定書。此外,還應明確問責執行程序以及問責對象對問責決定不服的救濟途徑,可以提起復核、申訴等。

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